“Será admitida ação privada nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo legal”

DIREITO DE QUEIXA SUBSIDIÁRIA (PELA VÍTIMA)

O inciso LIX do artigo 5° da Constituição Federal garante ao cidadão que, se o Ministério Público, o qual, nos termos do art. 129, I da Constituição, é o titular exclusivo da ação penal pública e, portanto, é o órgão responsável por formular acusações criminais à Justiça, não oferecer uma denúncia (ajuizar a ação) no prazo estabelecido legalmente, a vítima ou seus representantes podem promover ação penal de iniciativa privada subsidiária da ação pública (promovida pelo Ministério Público), ou seja, têm o direito de queixa. Nesse sentido, o direito de queixa seria uma transferência de uma ação que geralmente seria de iniciativa pública – do Estado -, para uma ação de iniciativa privada.

Quer entender mais sobre como esse direito funciona, onde surgiu e alguns casos práticos de aplicação dele no Brasil? Nesse texto, trazemos isso e muito mais para você.

Para conhecer outros direitos, confira a página do Projeto Constituição na BR, no material desenvolvido pelo Politize! em parceria com o Instituto Mattos Filho e licenciado para esse projeto do Instituto Viva Direitos.

Se preferir, ouça esse conteúdo em formato de podcast:

DESCOMPLICANDO O INCISO LIX

O Inciso LIX do artigo 5º, promulgado pela Constituição Federal de 1988, define que:

Art 5º, LIX, CF – será admitida ação privada nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo legal.

Esse inciso trata do direito fundamental da vítima e de sua família à aplicação da lei penal. Isto é, nos casos em que o Ministério Público não apresenta a denúncia dentro do prazo previsto na legislação processual penal, é dado à vítima ou aos seus representantes o direito de ingressar com uma ação penal da iniciativa privada.

Importante notar que a ação penal é sempre pública (Estado representado pelo Ministério Público), e que, como regra geral, a iniciativa é também pública, promovida pelo órgão criminal do Ministério Público. Mas, excepcionalmente, a ação penal pode ter iniciativa privada – seja porque o legislador infraconstitucional (leis abaixo da Constituição, exemplo: Código de Processo Penal) entende que, em certos tipos de crimes, o interesse privado em sua repressão se sobrepõe ao interesse público, a exemplo dos crimes contra a honra (calúnia, injúria e difamação), seja porque, para os demais, a regra geral de iniciativa do Ministério Público para a propositura da ação penal é contrabalanceada pelo direito de queixa subsidiária (ajuizamento pela vítima ou parentes), a fim de que a vítima tenha também o poder de movimentar a Justiça em caso de inércia do Ministério Público.

Segundo Fernando Capez, uma ação penal privada “é aquela em que o Estado, titular exclusivo do direito de punir, transfere a legitimidade para a propositura da ação penal à vítima ou a seu representante legal. A distinção básica que se faz entre ação penal privada e ação penal pública reside na legitimidade ativa. Nesta, o tem o órgão do Ministério Público, com exclusividade (CF, art. 129, I); naquela, o ofendido ou quem por ele de direito. Mesmo na ação privada, o Estado continua sendo o único titular do direito de punir e, portanto, da pretensão punitiva. Apenas por razões de política criminal é que ele outorga ao particular o direito de ação. Trata-se, portanto, de legitimação extraordinária, ou substituição processual, pois o ofendido, ao exercer a queixa, defende um interesse alheio (do Estado na repressão dos delitos) em nome próprio.” Nesse momento você pode estar se perguntando: o que é uma “ação penal pública”? Ou, o que é uma “ação penal de iniciativa privada”?. Não se preocupe, vamos te explicar melhor o que isso tudo significa com uma situação hipotética.

Imagine que algum bem jurídico seu (aquilo que pode ser objeto de proteção pelo Direito, como, por exemplo, um carro, que é expressão do bem jurídico patrimônio) sofreu uma lesão, caracterizando um crime – por exemplo, um furto. Você então leva esse fato ao conhecimento das autoridades, para que haja uma investigação e sejam tomadas providências contra quem praticou aquele crime e danificou seu bem. De acordo com a lei processual penal (artigo 46 do Código de Processo Penal), após encerradas as investigações e encaminhados os autos ao Ministério Público, esse órgão tem um prazo para entrar com a denúncia na Justiça criminal contra quem praticou um crime.

Contudo, caso o Ministério Público, por alguma razão, não respeite o prazo de dar entrada com a denúncia, a pessoa ofendida ou seu representante legal pode entrar com um pedido de queixa substitutiva, ou subsidiária.

A queixa subsidiária não é o caminho comum que um processo penal apresenta, mas um caminho alternativo que só pode ser seguido caso o Ministério Público não apresente a denúncia no prazo. Ou seja, no caso do exemplo, você ou seu representante legal teriam o direito de “transformar” uma ação penal pública em uma ação penal privada, por meio de uma queixa subsidiária, a qual substituiria a denúncia do Ministério Público (que, nesse exemplo, não foi feita dentro do prazo). É exatamente a esse direito – o de “transformar” uma ação penal pública em uma ação penal privada – que se refere o inciso LIX.

A queixa (ou “queixa-crime”) subsidiária gera efeitos relevantes na prática. A partir do momento em que a vítima (ou seu representante) a apresenta à Justiça, essa ação segue seu curso de maneira independente da ação posterior do Ministério Público. Supondo que a vítima fez a denúncia-substitutiva e iniciou a ação penal privada. Se, posteriormente, o Ministério Público decide arquivar o inquérito policial e parar de investigar a pessoa responsável pela ação criminosa, a ação iniciada pelo cidadão (vítima ou representante) não será encerrada automaticamente. Pelo contrário, a ação penal privada terá seguimento como um processo autônomo, mas poderá ter a intervenção do Ministério Público em cada ato processual, visto que o órgão não perde, em momento algum, a sua condição de titular da ação penal.

Nos casos em que a pessoa ofendida seja menor de 18 anos, o direito de queixa caberá exclusivamente ao representante legal do ofendido. Afinal, apenas a partir dos 18 anos, a pessoa adquire plena capacidade legal e passa a ter o direito de ingressar com a ação penal privada subsidiária.

Por acaso termos como “inciso” e “alínea” são complicados para você?. Que tal checar o conteúdo do Politize! sobre a estrutura das leis e aprender mais sobre o “juridiquês”?

O HISTÓRICO DESSA GARANTIA – QUEIXA

lei penal do tempo
Se o prazo previsto na lei for ultrapassado sem que o Ministério Público apresente a denúncia, as vítimas ou suas famílias têm legitimidade para apresentar a queixa substitutiva.

No Brasil, há um caso emblemático em que esse direito foi colocado em prática. Trata-se do caso amplamente noticiado da morte de Marcelo Dino, filho do então presidente do Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur) Flávio Dino. Após o falecimento de Marcelo Dino em um hospital do DF em fevereiro de 2012, foi aberto um inquérito policial para investigação do ocorrido.

O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios – MPDFT – recebeu o inquérito concluído da autoridade policial e não apresentou a denúncia nem pediu novas diligências dentro do prazo de 15 (quinze) dias que é o previsto no Código de Processo Penal (art. 46) para o Ministério Público apresentar a denúncia. Com o prazo legal expirado, os pais de Marcelo Dino apresentaram uma queixa-crime subsidiária.

Na época, os julgadores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – TJDFT – discutiram se realmente havia inércia do Ministério Público em não apresentar denúncia contra os supostos responsáveis pela morte de Marcelo Dino. Esse ponto era central para determinar se os pais de Marcelo Dino poderiam apresentar a queixa subsidiária. Essa discussão surgiu porque, apesar de o MPDFT não ter apresentado a denúncia no prazo legal de 15 dias, haviam sido tomadas medidas internas nesse período.

O debate sobre a legitimidade dos pais de Marcelo Dino para apresentar a queixa subsidiária chegou até a última instância dos tribunais brasileiros, o Supremo Tribunal Federal – STF. O Ministro Gilmar Mendes, Ministro (juiz) relator do caso, decidiu que o texto da Constituição Federal não deixa dúvidas. Se o prazo previsto na lei for ultrapassado sem que o Ministério Público apresente a denúncia, as vítimas ou suas famílias têm legitimidade para apresentar a queixa substitutiva. Para o Ministro, o fato de o MPDFT estar com o inquérito do caso Marcelo Dino para análise não anula a perda do prazo para apresentação da denúncia.  Abrir uma exceção acabaria por violar a Constituição. Ao final, a queixa dos pais de Marcelo Dino foi considerada legítima pelo STF.

Há um trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes que resume o caráter objetivo do prazo para a propositura da denúncia pelo Ministério Público: “Se não promovida a ação penal pública no prazo legal, é admitida a ação penal privada, independentemente de ulteriores circunstâncias”. Em outras palavras, o texto constitucional não exige a desídia (falta de cuidado) ou culpa por parte do órgão acusador, mas o simples decurso de prazo, independentemente de sua justificativa ou razão, para conferir o direito de propor a ação penal subsidiária.

Esse caso pode ser considerado um avanço na proteção do direito fundamental da vítima e de sua família à aplicação da lei penal. Com essa decisão do Supremo Tribunal Federal, fica claro que não há outros requisitos para dar entrada na queixa substitutiva, para além da perda do prazo pelo Ministério Público. Assim, basta demonstrar que a denúncia não foi apresentada pelo Ministério Público no prazo previsto no Código de Processo Penal.

QUAL É A IMPORTÂNCIA DESSE DIREITO FUNDAMENTAL?

A aplicação do direito de queixa não se restringe ao contexto dos crimes contra a vida, como no emblemático caso citado anteriormente. Do contrário, há outras aplicações práticas desse direito fundamental. Nesse sentido, a primeira delas é a possibilidade de ajuizar ação penal privada subsidiária da pública para buscar a reparação por crimes ambientais. Isto é, as vítimas dos crimes ambientais podem apresentar a queixa subsidiária (substituto), quando o Ministério Público não o faz no prazo legal.

Por outro lado, existe discussão sobre a possibilidade de associações e outros agentes especializados na defesa do meio ambiente que não foram diretamente afetados pela ação criminosa para propor a ação penal privada subsidiária da pública. Em todo caso, esse tipo de ação penal privada subsidiária da pública é extremamente relevante e atual, considerando a preocupação crescente com a proteção do meio ambiente.

Outro emprego da ação penal privada subsidiária da pública é no contexto dos crimes falimentares (crime definido na Lei das Falências, quando uma empresa vai à falência – “quebra”). Nesse sentido, o administrador judicial da falência (a pessoa nomeada pelo juiz que fica responsável pelos bens da empresa), assim como qualquer credor habilitado no processo falimentar, tem legitimidade para apresentar a queixa subsidiária se o representante do Ministério Público não o fizer no prazo legal. O mesmo raciocínio se aplica a diversos crimes em que as vítimas podem ser individualizadas ou coletividades.

O INCISO LIX NA PRÁTICA

acesso a justica
“[…] está em jogo o direito da vítima e sua família à aplicação da lei penal, inclusive tomando as rédeas da ação criminal, se o Ministério Público não agir em tempo”.
A base legal do direito à ação penal privada subsidiária da pública (quando a vítima ajuíza a ação criminal no lugar do Ministério Público) está na Constituição Federal (artigo 5º, inciso LIX), no Código Penal (artigo 100 §3º) e no Código de Processo Penal (artigo 29).

Nesse sentido, ao reconhecer que vítimas e seus representantes podem apresentar a queixa, a Constituição empodera os indivíduos legitimados a propor a ação penal subsidiária, como ilustra o caso de Marcelo Dino, discutido acima. De fato, a vítima ou seu representante legal podem assumir a posição do Ministério Público quando o órgão não cumprir os prazos previstos na norma penal. 

O principal avanço da efetivação desse direito fundamental desde a promulgação da Constituição de 1988 provavelmente foi o reconhecimento de repercussão geral do caso de Marcelo Dino. Quando o recurso da família chegou ao Supremo Tribunal Federal, o Ministro Relator do caso (Gilmar Mendes) entendeu que a matéria tinha “repercussão geral”. Isso quer dizer que o assunto discutido naquele caso extrapolava o interesse das próprias partes. O caso era veículo de uma questão constitucional com relevância social, política e jurídica. 

Nas palavras do Ministro Gilmar Mendes, Relator do caso Marcelo Dino no STF, apesar de a ação penal subsidiária da pública não ser representativa do ponto de vista numérico, […] está em jogo o direito da vítima e sua família à aplicação da lei penal, inclusive tomando as rédeas da ação criminal, se o Ministério Público não agir em tempo”. O reconhecimento da repercussão dessa matéria ocorreu em 17/04/2015. Essa data sem dúvidas é um marco significativo para a proteção do direito fundamental à aplicação da lei penal.

Um dos desafios para a ampliação desse direito está na interpretação do conceito de vítima. Atualmente, a interpretação mais aceita é que vítimas são as pessoas físicas diretamente atingidas pela ação delituosa. Mas, essa é uma questão que gera debate. Em matéria de proteção penal a interesses supraindividuais, de titularidade coletiva ou difusa – a exemplo do meio ambiente –, questiona-se se essa visão não seria restritiva, e consequentemente, limitadora do direito fundamental previsto na Constituição Federal.

Por exemplo, defensores do meio ambiente argumentam que a sociedade como um todo é afetada por um crime ambiental. Os crimes ambientais atentariam contra o direito difuso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Se os crimes ambientais geram efeitos difusos, a legitimidade para apresentar a queixa-substitutiva não deveria se restringir a uma pessoa, ou a um grupo determinado de pessoas. Faria mais sentido ampliar a interpretação, para que outros membros da coletividade, ou grupos que lhes sejam representativos, pudessem apresentar a queixa subsidiária.

CONCLUSÃO

Portanto, o inciso LIX define que, caso o Ministério Público não apresente a denúncia dentro do prazo estipulado, a vítima tem o direito de entrar com uma queixa subsidiária, “transformando” a ação penal pública em uma ação penal de iniciativa privada. Esse dispositivo é de extrema importância, pois tem trazido diversas inovações no ramo do Direito Penal e, assim, evitado que informações importantes à lei não fiquem impunes.

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Desta forma, conhecer a Constituição Federal nos ajuda a compreender a realidade brasileira e os direitos e deveres que devemos respeitar.

Veja o resumo do inciso LIX do artigo 5º no vídeo abaixo:

Esse conteúdo é uma parceria entre Instituto Mattos Filho  e o Politize! e licenciado o uso ao Instituto Viva Direitos, para que assim possamos continuar nossa missão em educar em Direitos Fundamentais, com a visão de que eles sejam efetivamente exercidos por todos e todas, pois é através do conhecimento que a cidadania é estimulada.

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Gostou desse conteúdo? Para conhecer outras liberdades e direitos garantidos na Constituição Federal, visite o site do Projeto Constituição na BR realizado pelo Instituto Viva Direitos.

Sobre as Autoras (es): 

Laura Carneiro de Melo Senra

Advogada de Compliance e Ética corporativa do Mattos Filho

Matheus Silveira da Silva

Membro da equipe de Conteúdo do Politize!.

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